关键词：行政 行政许可 老旧小区 加装电梯 协商一致 前置条件 实质审查
裁判要旨
老旧小区加装电梯规划行政许可审批中，业主对加装电梯不能达成完全一致的，行政机关应当对异议进行实质调查，必要时还应进行勘验、鉴定，以确定加装电梯是否存在侵害异议人专有部分使用权或相邻权等合法权益的法定情形。行政机关在未对异议进行调查的情况下，直接作出程序性复函要求业主协商一致，从事实上终止行政许可程序的，没有事实和法律根据，应予撤销。
基本案情
重庆市涪陵区某小区系老旧小区，A、B两栋住宅相连，共有业主56户。为便利出行，该小区A、B栋业主周某春等50户向重庆市涪陵区规划和自然资源局（以下简称涪陵区规资局）申请增设电梯规划许可，并提交增设电梯申请书、申请人对增设电梯事项（安装、维护等）的书面同意意见、业主书面同意意见、费用分摊明细情况说明等资料。因提交审批的加装电梯及廊道位置靠近A栋4-1业主刘某一侧，刘某知晓后与其他业主发生争议。后某小区A、B栋的50户业主修正前述加装电梯方案，将拟加装电梯位置调整至楼栋凹形的居中位置。
2019年9月6日至9月12日，涪陵区规资局将《关于某小区A、B栋增设电梯的公示》、书面申请、修正后的加装电梯示意图、同意增设电梯业主名单及书面同意意见等材料张贴在某小区A、B栋宣传栏进行公示。9月9日，该小区A栋4-1号业主刘某以“电梯廊道遮挡其厨房、厕所采光，在房子墙面加装钢钉或者钢梁柱头影响房屋价值”为由提出异议。9月12日，刘某又以“增设电梯会产生噪音、影响采光、影响消防”等提出异议。9月19日，涪陵区规资局作出渝规涪陵〔工程〕复函〔2019〕0518号《建设项目规划管理报建审查复函》（以下简称《复函》）。《复函》载明，在某小区A、B栋增设电梯项目建设工程规划许可公示期间，该局收到该小区A栋4-1号业主异议，根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条规定，请周某春等人与有异议的业主协商，待达成一致意见后，再向该局申请办理规划手续。周某春等36人不服，诉至法院，请求判令：撤销案涉《复函》并责令涪陵区规资局在法定期限内作出规划许可。
涪陵区规资局辩称：案涉《复函》并非终局性的不予许可行政决定，不具有可诉性；涪陵区规资局根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条“对公示内容有异议的，申请人应当与有异议的业主协商”的规定作出案涉《复函》，事实清楚，证据充分。
裁判结果：
重庆市南川区人民法院于2020年10月15日作出（2020）渝0119行初41号行政判决：
一、撤销重庆市涪陵区规划和自然资源局渝规涪陵〔工程〕复函〔2019〕0518号《建设项目规划管理报建审查复函》；
二、责令重庆市涪陵区规划和自然资源局自本判决生效之日起按照《中华人民共和国行政许可法》规定的期限重新作出行政行为。
宣判后，重庆市涪陵区规划和自然资源局提起上诉。
重庆市第三中级人民法院于2020年12月21日作出（2020）渝03行终167号行政判决：
驳回上诉，维持原判。
争议焦点：
一、案涉《复函》是否可诉；
二、案涉《复函》是否合法。
裁判理由：
关于案涉《复函》是否可诉的问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”本案中，被诉《复函》虽然是在行政许可程序中要求申请人补充异议协商材料的通知行为，但从事实上将某小区A、B栋增设电梯项目建设工程规划许可申请停留在协商阶段，终止了行政许可程序，故具有可诉性。
关于案涉《复函》是否合法的问题。老旧小区加装电梯有利于改善业主居住生活条件，也有利于提升老旧住宅的价值，符合《中华人民共和国民法典》及此前《中华人民共和国物权法》（已废止）“物尽其用”的精神实质，是一项社会所需、居民期盼的民生工程，应予提倡。在现行法律法规没有对老旧小区加装电梯决策程序作出明确规定的前提下，应当遵循上述立法精神。相关职能部门在进行许可审批时，既要考虑多数业主的重大事项决定权，也要考虑维护少数人的正当合法利益，避免以“少数服从多数”为由侵犯公民依法享有的通风、采光等相邻权，以维护“方便生活、团结互助、公平合理”的相邻关系。《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条对增设电梯的建设工程规划许可程序作出明确，规定：“对公示内容有异议的，申请人应当与有异议的业主协商。确无法达成一致的，如持异议的业主为本单元业主（楼栋未分单元的，如持异议的业主为本栋业主），增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风的，城乡规划主管部门不得审批。”据此，城乡规划主管部门不得审批的，应当以“增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风”作为事实基础。本案中，某小区A、B栋申请加装电梯的业主人数和专有部分面积均远大于三分之二，其加装电梯方案表决同意的比例符合原物权法第七十六条关于改建或重建建筑物及其附属设施的规定。异议业主刘某提出增设电梯会产生噪音、影响采光、消防和房屋价值等问题后，涪陵区规资局应当积极协调化解申请人与异议人之间的矛盾，对异议人的异议进行调查，如有必要应当进行勘验、鉴定，并根据调查结果决定是否批准。涪陵区规资局未充分考量增设电梯的利民性质，在未对异议人的异议进行调查的情况下，作出被诉《复函》，简单要求双方必须协商一致，终止行政许可程序，没有事实和法律根据，应予撤销。
法律依据：
《中华人民共和国民法典》（本案适用的是2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第76条、第84条、第89条）
第二百七十八条 下列事项由业主共同决定：
（一）制定和修改业主大会议事规则；
（二）制定和修改管理规约；
（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；
（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；
（五）使用建筑物及其附属设施的维修资金；
（六）筹集建筑物及其附属设施的维修资金；
（七）改建、重建建筑物及其附属设施；
（八）改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；
（九）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。
第二百八十八条 不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。
第二百九十三条 建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。
《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）
第十四条 本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。
必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。
第十五条 本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）
第三条 公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。